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竣工驗(yàn)收工作的各方應(yīng)分別承擔(dān)哪些責(zé)任？

為深化“放管服”改革，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十九條第一款規(guī)定，“編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目，其配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施經(jīng)驗(yàn)收合格，方可投入生產(chǎn)或者使用；未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用。”

此規(guī)定將建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作從生態(tài)環(huán)境部門(mén)組織轉(zhuǎn)變到由建設(shè)單位自主開(kāi)展。對(duì)需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的，該條例第二十三條第一款規(guī)定了相應(yīng)的罰則，壓實(shí)了項(xiàng)目建設(shè)單位的主體責(zé)任。

為規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收的程序和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化建設(shè)單位環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，原環(huán)境保護(hù)部根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，制定《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》（國(guó)環(huán)規(guī)環(huán)評(píng)〔2017〕4號(hào)），規(guī)定了建設(shè)單位開(kāi)展驗(yàn)收監(jiān)測(cè)（調(diào)查）、編制驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、公開(kāi)相關(guān)信息并接受社會(huì)監(jiān)督、及時(shí)向?qū)俚厣鷳B(tài)環(huán)境部門(mén)及全國(guó)建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收信息平臺(tái)報(bào)送（填報(bào)）驗(yàn)收信息等義務(wù)。該辦法第八條具體規(guī)定了建設(shè)單位不得提出驗(yàn)收合格的九種具體認(rèn)定情形。

實(shí)踐中，大部分項(xiàng)目建設(shè)單位無(wú)能力自行組織竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收，一般是委托第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)。就責(zé)任承擔(dān)而言，可以分兩個(gè)方面：

一是負(fù)責(zé)驗(yàn)收監(jiān)測(cè)的第三方機(jī)構(gòu)。對(duì)于承擔(dān)驗(yàn)收監(jiān)測(cè)工作的第三方機(jī)構(gòu)，如果未按照國(guó)家法律法規(guī)及生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和規(guī)程開(kāi)展監(jiān)測(cè)活動(dòng)的，當(dāng)?shù)赜械胤叫苑ㄒ?guī)規(guī)定的，如《安徽省環(huán)境保護(hù)條例》第五十三條、《江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)條例》第四十五條、《上海市環(huán)境保護(hù)條例》第九十八條等，可由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)直接處罰。

對(duì)于當(dāng)?shù)責(zé)o法規(guī)規(guī)定的，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)檢查發(fā)現(xiàn)后，應(yīng)在固定初步涉嫌違法的證據(jù)后及時(shí)移交市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)，由市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)依據(jù)《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》進(jìn)行立案處理，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)不可越權(quán)執(zhí)法。

第三方監(jiān)測(cè)公司如果故意提供虛假證明文件，按照最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2023〕7號(hào)）第十條規(guī)定，違法所得三十萬(wàn)元以上的，或者二年內(nèi)曾因提供虛假證明文件受過(guò)二次以上行政處罰，又提供虛假證明文件的，還可能承擔(dān)刑事責(zé)任。

二是承擔(dān)驗(yàn)收調(diào)查或報(bào)告編制的第三方機(jī)構(gòu)。對(duì)受建設(shè)單位委托負(fù)責(zé)驗(yàn)收調(diào)查或承擔(dān)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告編制的第三方機(jī)構(gòu)，因未按照國(guó)家和地方有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和指導(dǎo)等查驗(yàn)、記載建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施的建設(shè)和調(diào)試情況、編制驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，致使自主驗(yàn)收弄虛作假行為成立的，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)對(duì)建設(shè)單位依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條第一款處罰。

當(dāng)然，建設(shè)單位承擔(dān)行政法律責(zé)任后，可依照雙方簽訂的民事合同向第三方機(jī)構(gòu)追償，要求其承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。

如何判定驗(yàn)收弄虛作假是不是持續(xù)行為？

驗(yàn)收完成后，弄虛作假行為是否屬于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，對(duì)弄虛作假行為的處理至關(guān)重要。要厘清此問(wèn)題，可從以下兩個(gè)方面分析：

首先，需明確完成驗(yàn)收的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》第十二條第二款規(guī)定，驗(yàn)收期限是指自建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工之日起至建設(shè)單位向社會(huì)公開(kāi)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告之日止的時(shí)間。從此條規(guī)定來(lái)看，建設(shè)單位向社會(huì)公開(kāi)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，視為驗(yàn)收完成，即完成驗(yàn)收的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是向社會(huì)公開(kāi)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。

其次，驗(yàn)收弄虛作假的行為是否屬于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)。一般情況下，違法行為是從發(fā)生之日起計(jì)算，即違法行為的成立之日。但違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，要從違法行為終了之日起計(jì)算。違法行為的繼續(xù)狀態(tài)，是指行為人的一個(gè)違法行為發(fā)生后，該行為及其造成的不法狀態(tài)一直處于不間斷的持續(xù)狀態(tài)。違法行為的連續(xù)狀態(tài)在本質(zhì)上是數(shù)個(gè)獨(dú)立的違法行為，只是時(shí)間上有間隔；違法行為的繼續(xù)狀態(tài)本質(zhì)上是一個(gè)違法行為，只是處于不間斷的持續(xù)狀態(tài)。

就驗(yàn)收弄虛作假行為而言，當(dāng)事人基于弄虛作假的故意，僅實(shí)施了一次弄虛作假的行為，未基于同一個(gè)違法故意在一定時(shí)間內(nèi)連續(xù)實(shí)施數(shù)個(gè)獨(dú)立的行政違法行為，因此，不存在連續(xù)狀態(tài)。同時(shí)，向社會(huì)公開(kāi)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告就視為驗(yàn)收完成，弄虛作假的行為即終了，也不存在繼續(xù)的狀態(tài)。

總之，驗(yàn)收弄虛作假的行為非持續(xù)行為，執(zhí)法機(jī)關(guān)要遵守《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十六條關(guān)于追溯期限的規(guī)定，切不可超期仍強(qiáng)行立案處罰。 

需要厘清的幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題——

建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域自主驗(yàn)收還有幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題需要厘清。

一是按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十二條第一款“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表，由建設(shè)單位按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定報(bào)有審批權(quán)的生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)審批”的規(guī)定，對(duì)填報(bào)環(huán)境影響登記表的項(xiàng)目，無(wú)須報(bào)批環(huán)評(píng)，也就不需要組織驗(yàn)收，更不存在驗(yàn)收弄虛作假的可能。

二是對(duì)辦理環(huán)評(píng)審批意見(jiàn)后，項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給第三方建設(shè)的，若項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝和污染防治措施等均不變化，僅建設(shè)單位變更的，則無(wú)需重新辦理環(huán)評(píng)。

三是準(zhǔn)確判斷重大變動(dòng)。就時(shí)間節(jié)點(diǎn)而言，按照生態(tài)環(huán)境部辦公廳《關(guān)于磷化行業(yè)企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目及污染排放有關(guān)問(wèn)題法律適用的復(fù)函》（環(huán)辦執(zhí)法函〔2021〕513號(hào)）規(guī)定，如建設(shè)項(xiàng)目已完成竣工驗(yàn)收，則不屬于重大變動(dòng)界定范圍。即重大變動(dòng)應(yīng)是取得環(huán)評(píng)審批手續(xù)后，完成竣工驗(yàn)收前的階段發(fā)生的。如已完成環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收的項(xiàng)目，后續(xù)再發(fā)生調(diào)整，應(yīng)依據(jù)名錄判定是否屬于改建、擴(kuò)建項(xiàng)目，如屬于則需履行環(huán)評(píng)手續(xù)。

對(duì)是否屬于重大變動(dòng)內(nèi)容的判斷，可依據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《污染影響類建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單（試行）》（環(huán)辦環(huán)評(píng)函〔2020〕688號(hào)）和火電、制漿造紙等30個(gè)行業(yè)重大變動(dòng)清單來(lái)判定。

四是項(xiàng)目已取得環(huán)評(píng)批復(fù)但未完成驗(yàn)收，因建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄調(diào)整，按照新名錄不再需要辦理環(huán)評(píng)審批的，是否需要繼續(xù)組織驗(yàn)收？

如房地產(chǎn)業(yè)，按照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》（2018年版）規(guī)定，需自建配套污水處理設(shè)施的或者涉及環(huán)境敏感區(qū)的應(yīng)編制報(bào)告表。而按照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》（2021年版）規(guī)定，僅涉及環(huán)境敏感區(qū)的應(yīng)編制報(bào)告表，對(duì)自建配套污水處理設(shè)施的新名錄不再要求。

如果一個(gè)不涉及環(huán)境敏感區(qū)、但是自建配套污水處理設(shè)施的房地產(chǎn)項(xiàng)目，在《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》（2021年版）實(shí)施前已取得環(huán)評(píng)審批意見(jiàn)，按照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十七條第一款“編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目竣工后， 建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收”之規(guī)定，需繼續(xù)組織竣工驗(yàn)收。對(duì)此，廣東省生態(tài)環(huán)境廳于2021年8月20日在官方網(wǎng)站的留言答復(fù)中也給予了肯定的回復(fù)。