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2023年12月29日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議在京閉幕，會(huì)議表決通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定（以下簡(jiǎn)稱(chēng)決定）。

決定被很多業(yè)界人士稱(chēng)為“小備案審查法”，其雖然不是一部典型的法律，卻具有法律性質(zhì)，是備案審查工作制度化、規(guī)范化的又一“里程碑”。

這是全國(guó)人大常委會(huì)首次以決定的形式對(duì)備案審查制度作專(zhuān)門(mén)規(guī)定。為什么要出臺(tái)決定？決定這份決定對(duì)生態(tài)環(huán)境立法意味著什么？決定對(duì)哪些方面進(jìn)行了規(guī)范？本報(bào)記者對(duì)此進(jìn)行了梳理。

從幕后走向前臺(tái)

備案審查是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的憲法監(jiān)督制度，是保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一的重要制度。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，備案審查專(zhuān)門(mén)監(jiān)督立法權(quán)，即在規(guī)范性文件通過(guò)后，向法定機(jī)關(guān)報(bào)備，并由特定機(jī)構(gòu)審查是否存在與上位法規(guī)定相抵觸、不一致或者明顯不適當(dāng)、不合理等問(wèn)題。

我國(guó)的備案審查制度已經(jīng)走過(guò)了40年。從“鴨子鳧水”到“乘風(fēng)破浪”，這是很多媒體形容這40年常用的一句話(huà)。早期，時(shí)?？吹矫襟w曝光有些地方或者部門(mén)制定所謂“奇葩”規(guī)定。個(gè)別法律法規(guī)也由于存在制度欠缺，滋生執(zhí)法權(quán)濫用等問(wèn)題。在這種情況下，備案審查是“剛需”。但是當(dāng)時(shí)這一制度刻意保持低調(diào)、對(duì)糾正的案例基本不對(duì)外公開(kāi)。因此，十二屆全國(guó)人大法律委主任委員喬曉陽(yáng)把這一時(shí)期的備案審查工作形容為“鴨子鳧水”，意思是雖然從水面看鴨子保持不動(dòng)，但是鴨子的腳在水下還是很忙的。

但是，黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，備案審查工作實(shí)現(xiàn)了歷史性突破，已經(jīng)成為維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一的重要抓手。2017年，關(guān)于備案審查工作情況的報(bào)告第一次向社會(huì)公布了備案審查制度的運(yùn)行情況。此后每年披露的代表性案例，引發(fā)廣泛關(guān)注和討論，備案審查制度逐漸走進(jìn)公眾視野。例如，2023年備案審查工作情況中披露的關(guān)于煙花“禁燃令”的案例一經(jīng)發(fā)布，迅速?zèng)_上熱搜。

2023年，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳收到報(bào)送備案的法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件共1319件；共收到公民、組織提出的審查建議2827件。

審查對(duì)象不斷擴(kuò)大，公眾參與度日益提高，備案審查制度已經(jīng)進(jìn)入常態(tài)化、顯性化、制度化的狀態(tài)。在備案審查工作實(shí)踐中，形成了不少成熟經(jīng)驗(yàn)做法，需要總結(jié)提煉上升為法律，進(jìn)一步指導(dǎo)備案審查工作。

基于此，決定出臺(tái)恰逢其時(shí)。

生態(tài)環(huán)境良法善治的重要支撐

備案審查在助力生態(tài)環(huán)境保護(hù)和美麗中國(guó)建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。

目前，我國(guó)已有生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律30余部、行政法規(guī)100多件、地方性法規(guī)1000余件，還有其他大量涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)規(guī)定，為形成并完善生態(tài)文明制度體系打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。建立起龐大且完善的生態(tài)環(huán)境法治體系并保證其良性運(yùn)轉(zhuǎn)，絕非朝夕之功。這一建設(shè)過(guò)程遭遇了很多難題，例如，違法成本低、守法成本高是頑疾。因此，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域規(guī)范性文件的專(zhuān)項(xiàng)審查和集中清理，是備案審查工作的重點(diǎn)。

2017年7月，黨中央公開(kāi)通報(bào)甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受?chē)?yán)重破壞的問(wèn)題，《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》成為“在立法層面為破壞生態(tài)行為放水”實(shí)例。全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任嚴(yán)冬峰介紹，2017年，法工委對(duì)專(zhuān)門(mén)規(guī)定自然保護(hù)區(qū)的49件地方性法規(guī)集中進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審查，對(duì)其中36件與環(huán)境保護(hù)法和國(guó)務(wù)院自然保護(hù)區(qū)條例不一致的法規(guī)要求制定機(jī)關(guān)修改，杜絕故意放水、降低標(biāo)準(zhǔn)、管控不嚴(yán)等問(wèn)題。

此后，為保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域重要法律、決定有效實(shí)施，法工委開(kāi)展了多次集中清理。比如，2020年部署開(kāi)展野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件集中清理，督促推動(dòng)各方面修改、廢止各類(lèi)規(guī)范性文件419件；2021年部署開(kāi)展長(zhǎng)江流域保護(hù)領(lǐng)域法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件集中清理，督促推動(dòng)各方面修改、廢止各類(lèi)規(guī)范性文件322件；2023年上半年部署開(kāi)展涉及黃河流域保護(hù)的法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件集中清理，督促推動(dòng)各方面修改、廢止各類(lèi)規(guī)范性文件154件。

近年來(lái)，圍繞持續(xù)深入打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，持續(xù)加大對(duì)相關(guān)法規(guī)的審查力度，著重審查存在與大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等法律規(guī)定不一致的問(wèn)題。此外，還督促指導(dǎo)地方開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法工作，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度體系。

生態(tài)環(huán)境地方立法面臨“禁”與“放”難題

記者梳理備案審查工作情況報(bào)告公布的典型案例發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境地方性法規(guī)有幾個(gè)出現(xiàn)頻率較高的問(wèn)題。

對(duì)禁止性規(guī)定“放水”。例如，對(duì)涉及黃河流域保護(hù)的法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的集中清理發(fā)現(xiàn)，《黃河保護(hù)法》第四十一條規(guī)定，禁止在黃河流域開(kāi)放水域養(yǎng)殖、投放外來(lái)物種和其他非本地物種種質(zhì)資源。而有的地方性法規(guī)規(guī)定了外來(lái)物種引進(jìn)準(zhǔn)入制度，有條件地允許外來(lái)物種引進(jìn)。

對(duì)違法行為監(jiān)管“放松”。2023年公布的2起典型案例均與此有關(guān)。例如，有的地方性法規(guī)對(duì)單位和個(gè)人在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用或者提供使用禁止、限制名錄內(nèi)的不可降解一次性塑料制品的違法行為作出處罰規(guī)定。法工委經(jīng)審查認(rèn)為，此規(guī)定對(duì)單位和個(gè)人相關(guān)違法行為處以罰款設(shè)置了前提條件，且對(duì)個(gè)人違法行為設(shè)定的處罰數(shù)額低于固體廢物污染環(huán)境防治法規(guī)定的處罰幅度。

未及時(shí)根據(jù)新法更新地方法律法規(guī)。例如，《黃河保護(hù)法》規(guī)定，禁止損壞、擅自占用淤地壩，并規(guī)定了相應(yīng)法律責(zé)任。清理中發(fā)現(xiàn)，某省水土保持條例缺少淤地壩建設(shè)管理的相關(guān)規(guī)定，并且未對(duì)在黃河流域損壞、擅自占用淤地壩規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任。

簡(jiǎn)單粗暴“一刀切”。例如，此次被熱議的煙花“禁燃令”便是如此，大氣污染防治法、國(guó)務(wù)院制定的煙花爆竹安全管理?xiàng)l例等法律、行政法規(guī)對(duì)于銷(xiāo)售、燃放符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煙花爆竹未作全面禁止性規(guī)定，同時(shí)授權(quán)縣級(jí)以上人民政府可以劃定限制或者禁止燃放煙花爆竹的時(shí)段和區(qū)域，但有些地方卻全面禁止銷(xiāo)售、燃放煙花爆竹。

通過(guò)梳理可以看出，如何理解“適度”和“因地制宜”對(duì)地方來(lái)說(shuō)是一個(gè)考驗(yàn)。

各地在制定相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，可以對(duì)照決定中的審查內(nèi)容進(jìn)行自查：是否符合憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神；是否符合黨中央的重大決策部署和國(guó)家重大改革方向；是否超越權(quán)限，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)；是否違反上位法規(guī)定；是否違反法定程序；采取的措施與其目的是否符合比例原則。

決定增強(qiáng)糾錯(cuò)剛性

決定指出，備案審查要有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾，記者注意到，為增強(qiáng)有錯(cuò)必糾剛性，規(guī)定了依法作出糾正和撤銷(xiāo)決定的情形。制定機(jī)關(guān)未按照書(shū)面審查意見(jiàn)或者處理計(jì)劃對(duì)法規(guī)、司法解釋予以修改、廢止的，全國(guó)人民代表大會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以依法提出下列議案、建議，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定：確認(rèn)有關(guān)法規(guī)、司法解釋與憲法、法律相抵觸或者違背憲法、法律的原則和精神，要求制定機(jī)關(guān)限期修改或者廢止；要求制定機(jī)關(guān)自行修改完善有關(guān)法規(guī)、司法解釋?zhuān)蛘咭笾贫C(jī)關(guān)進(jìn)行清理；依法予以撤銷(xiāo)；依法作出法律解釋。

“按照決定的要求，我們對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要通過(guò)各種方式來(lái)督促糾正，不僅要讓制度‘長(zhǎng)出牙齒’，還要增強(qiáng)牙齒的‘咬合力’，真正讓備案審查制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。”嚴(yán)冬峰說(shuō)。

此外，從2023年備案審查工作情況報(bào)告中也可以看出，備案審查在維護(hù)公民、法人合法權(quán)益方面的作用日益顯現(xiàn)。

決定詳細(xì)規(guī)定了踐行全過(guò)程人民民主的舉措。將進(jìn)一步暢通群眾訴求的表達(dá)渠道，完善審查建議在線(xiàn)提交方式，優(yōu)化研究、審查和反饋等流程，探索通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)收集審查建議、聽(tīng)取群眾意見(jiàn)建議的方式方法，讓備案審查真正貼民心、解民憂(yōu)。